闲置土地就要被政府收回吗？

直接采用公告方式送达闲置土地收回告知书，违反法定程序

案情概况

1993年4月28日，原陵水*族自治县国土局（以下简称陵水县国土局，作为甲方）与琪楠（香港）贸易公司（以下简称琪楠香港公司，作为乙方）签订两份《国有土地使用权出让合同》，约定甲方出让位于陵水县黎安“走客”（地名）的498.8亩国有土地使用权给乙方，两份合同均未约定土地的具体用途和建设项目。1994年1月，琪楠陵水公司经陵水工商行政管理局登记注册成立后，承接了上述两份合同当中乙方所受让的498.8亩土地当中的300亩土地使用权，但原陵水县国土局没有重新与琪楠陵水公司签订土地出让合同。琪楠陵水公司依上述两份合同约定的单价支付了300亩土地的出让金。1998年6月，陵水县人民政府（以下简称陵水县政府）依据上述两份合同的约定给琪楠陵水公司分割办理该300亩土地使用权登记，并给琪楠陵水公司颁发陵国用（旅）字第166号、第167号、第168号《国有土地使用证》，每本土地证记载的土地面积均是100亩，登记的土地用途均为旅游用地。琪楠陵水公司取得上述300亩土地使用权后，一直未进行任何开发使用，土地一直闲置。2001年3月11日，原陵水*族自治县土地管理局在《海南日报》第二版的广告栏中刊登《无偿收回国有土地使用权事先告知书》，拟无偿收回琪楠陵水公司上述300亩国有土地使用权，在该告知书当中交代了有提出申辩以及要求举行听证的权利和期限。琪楠陵水公司在该告知书规定的期限内没有提出申辩，也没有要求进行听证。2001年7月9日，陵水县政府分别作出陵府﹝2001﹞54号、56号、58号《关于依法无偿收回琪楠陵水贸易公司国有土地使用权的决定》（以下简称54号、56号、58号《收地决定》），决定无偿收回琪楠陵水公司上述300亩国有土地使用权。

裁判规则

《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《中华人民共和国民事诉讼法》第七十七至八十四条规定了送达的具体方式，包括：直接送达、留置送达、代为送达、邮寄送达、转交送达以及公告送达。该法第八十四条第一款明确规定：”受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。”行政机关在作出被诉收地决定前，虽然作出无偿收回国有土地使用权事先告知书，但在未能举证证明其已穷尽所有送达手段均不能向当事人送达的情况下，直接采用公告方式送达，剥夺了当事人陈述、申辩和听证的权利，该送达程序违法。